中国新农村百年战略与社会政策   

    背景

　　一．中国至今还是一个农业人口大国，人地矛盾十分尖锐。据2003年统计，农业人口7.84亿，占总人口的比重达60.91%，中国的耕地总面积不到20亿亩，人均耕地不足1.4亩。在经济全球化背景下，由于工业加速发展，耕地每年在以1000万亩的速度锐减。今后由于人口增加经济发展，土地资源将更加短缺。
  　要使农民摆脱贫困，国际经验之一是以大农经济——农业规模化、产业化解决分散的不规模经济的问题，但是，中国由于农民人口超大规模且土地资源稀缺，没有可能走市场配置农业资源的道路，面对三农问题，市场机制失灵已经成为共识。国际经验之二是农民进城，以加快城镇化来解决农业不规模问题，但是即便到2030年实现60%的城市化率，按照那时中国总人口的目标预测值(2005年预测值为14.7亿)计算，还有至少5.88亿人口在农村生活。
　　使几亿农民在可见的历史时期内摆脱贫困，这一目标完全超出了现有的人类经验，它无疑意味着中国只能在城乡二元的社会结构下探索自己独特的农村现代化和中国现代化之路。这将是一个长期的历史任务，50年甚至都还不够，需要规划百年战略。

　　二．从1980年代初起，通过承包责任制，提高了农民的生产积极性，从而进入了中国农业持续发展的10年，但是进入1990年代以后，随着农产品市场竞争激烈和农民负担加重，中国的三农问题日渐严重。
　　过去的农村改革与发展主要循下面一些逻辑展开：
　　产权改革的路径：希望通过承包、租赁和拍卖，将那些集体资产的产权清晰的划分到户，包括农田、集体企业、林地和草地，甚至水井，都尽可能清晰地承包到户。从而可利用增进个人资产的市场激励机制，以提高资产的使用效率。
　　产业化和专业化的思路：试图通过形成农产品的规模经营，创造集中化的生产基地，使农产品与市场联系在一起，典型提法是公司加农户。
　　城镇化的路径：人们寄希望于农村之外，试图通过城市化和工业化解决农村剩余劳动力问题，从而使农村和城市得到同时发展。一方面大量进入城市的农民可以繁荣城市经济，另外一个方面农村剩余劳动力的减少也可以使农村的资源更为集约地被使用。但是劳动力转移同样面临巨大困难，由于农民工的工资没有与经济发展同步增长，他们并没有脱离农村，失去劳动能力以后仍然要回到农村。同时农村的土地也并没有集中，仍然分散在不同农户。
　　扶贫与社区发展的思路：试图通过国家规划和国家投资为主的八七扶贫计划，解决中西部地区2000多个贫困县的脱贫问题。
　　社会保障的思路：试图通过建立农村养老、农村医疗、农村最低生活保障等各项制度，保障农民的公民权利，加强政府的转移支付。
  　公共服务的思路：试图通过加强农村教育，建立农村的文化、卫生、环保等各项公共服务的组织和制度，推动以工带农、以城带乡的社会转移支付。

　　对于以上思路的评价：

　　这些发展思路尽管都有所成效，尤其在部分地区和部分项目上收益较为明显，但是并没能从根本上改变农民群体的弱势地位，没能遏制近些年来城乡差距持续扩大的势头，没能在国家的整体范围内、从涵盖今后一个长时期的可持续发展的机制的角度，形成解决中国三农问题的长期稳定且又综合的战略性政策。从某种程度上说，这些措施只是在重复西方农村发展道路的前提下，一些解决局部问题的措施。并不能从根本上解决中国三农问题。从长远看，甚至会使三农问题进一步恶化。

　　三．从1990年代的中后期开始，中国的三农问题的严重性越来越明显，从而引起了决策界的关注。从2003年到2004年，中共中央发布了两个一号文件，强调增加农民收入、改善农业基础设施。2005年底，中共中央又提出了建设社会主义新农村的历史任务。
　　不过，迄今为止，我们对于新农村的涵义、理念、政策、历史作用还缺乏基本认识。社会一般的看法，是将其当作政府主导的、重点在支持农村建设的资源再分配的社会工程。即建设社会主义新农村就意味着政府增加投入、提供农村公共服务、改善农村公共资源管理和发展农村经济。而对于中国独特的现代化道路的探索——占中国人口大多数的农民的现代化这个重大的历史命题的深刻性、艰巨性却少有感觉。

　　主要思路

　　1、探索农村就地现代化、小农户就地现代化的道路，需要创建小农户社会保护的国家百年战略

　　中国的农村发展归根结底是农民的发展。要解决的难题是分散小农户的不规模经济无法提高效率，但是囿于人地矛盾又无法搞大农的规模经济，而根据已有经验，没有大农的规模经济就无法实现农村城镇化，没有农村城镇化就没有农村现代化，没有农村城镇化、现代化就无法使得农民摆脱贫困和弱势地位。
　　有没有可能在小农户的社会基础上，走出一条新农村就地现代化的路，从而多出一种选择，即新农村就地现代化与城镇现代化并存呢？
　　探索这条出路不仅要解决在小农户基础上实现新农村现代化的效率难题，还要探索在保护生态、保护环境、适度消费基础上实现新农村现代化的可持续难题，以及新农村现代化与已经走偏方向、不得不改进城市现代化的关系。
　　要实现农村现代化建设的效率，要推进农村现代化建设的公平和可持续，基本问题在于谁是主体？是政府还是农民？
　　我们认为，农民既是新农村现代化的对象——受益者，也是新农村现代化的承担者和操作者，他们才是新农村现代化的主体。政府所起的主要作用是保护和支持他们。如果颠倒了主体和支持者的位置，中国的新农村建设就会短命，就会流于形式而失败。
　　政府为建设新农村，在加大在农村投入以后最直接的问题就是如何有效地发挥这些投入的作用；农村公共服务的责任由谁来承担？农村公共资源的管理由谁来操作？仅仅依靠政府的基层组织来承担所有这些非但不现实，也是不应该的。
　　因此，农民或者分散的小农户如何成为新农村建设的主体，如何能够承担规划、组织、融资、安排自己家乡新农村建设的优先次序和选择或者自组织不同项目的建设和服务生产的公共责任，就成为解决新农村就地现代化这一战略性问题的钥匙。
　　根据东亚的小农走向现代化的经验，基本的方向可能是分散的小农户通过各种形式的合作形成综合性的社会合作组织系统，在系统内可以多中心，以内部市场价格交换，在系统外，一个中心、一套市场保护价格对外交换。而国家立法保护小农户的综合性社会合作组织系统，支持它的主体发育和自治，保护它的内部市场和对外交换。这样的思路，我们称之为对小农户实施社会保护的国家百年战略。这一战略通过对以遭受不确定性风险为常态的农民生产和生活实施长期的全面保护，维护由农民合作组织主持经济和社会生活运作的相对独立的农村内部市场，使农民在长期休养生息的基础上走出符合自己需求的比较节约的现代化模式。

　　2．需要探讨支持小农户社会保护的国家百年战略的理论

　　第一，这套理论需要解释为什么需要对小农户实施国家社会保护，为什么社会保护的主体是小农户自组的综合性社会合作组织系统？还要提供如何进行小农户的国家社会保护，如何推动小农户自组织和自治的合作系统的建立、发育和可持续发展。
　　第二，这套理论需要整合农村发展与农村社会保障这两个不同视角。从社会保护的角度促进农村发展，从农村发展的角度促进社会保护。即社会公平和社会保护的视角。为此，需要建构新农村发展与社会保护相融合的新的理念和新的概念，它应该是一种创新的社会生产方式和社会生活方式。农民自主选择的自由的发展和可持续生计是其主要构成部分。还要研究两个视角相融合的社会政策理论。它应该是融合农村社会发展的社会保护政策。也可称之为融入经济政策的社会政策。
　　第三，这套理论需要探索小农户的自组织与他组织（外部干预）理论。探索如何通过制度规则发展自主治理的农村社区环境来改变农民合作组织的决策环境，从而改变决策。
　　第四，这套理论需要探索农民合作组织系统的结构性功能和运作、激励、监督机制，以及作为公共服务提供者的农民合作组织，与作为公共服务生产者的各类组织，以及公共服务的使用者——农民之间的结构性相互关系，建立农村的公共服务产业理论。
　　第五，这套理论需要探索政府与农民合作组织系统的相互关系，探索如何通过立法监督的方式和政策调节的手段实施国家战略。需要探索财政部、农业部、民政部、卫生部、教育部、文化部、人民银行、保险公司如何通力合作，在功能整合的基础上支持农民合作组织系统实施国家战略。

　　3、需要探索支持小农户社会保护的国家百年战略的社会运行机制

　　本研究设想的社会运行机制，是以农民社会合作组织为主体，在政府支持下，以社区为平台，以社区公共服务为路径，以个人资产建设和社区公共资产建设为基础的可循环、可持续系统。这样的社会运行机制必须通过社会政策试验加以考量和修正。

　　目标

　　我们的这些研究希望通过理论研究、经验总结和行动研究，达到如下五个重要的目标：

　　1． 提供新农村现代化的战略性思路和政策体系。

　　社会主义新农村建设主要不是硬件建设，更不是设定一些指标靠外界的投入来达到，最根本的问题是如何建立农村发展的承担者和组织者。在社区层面的农民自我服务组织是其核心。尽管许多学者都在呼吁建立农民组织，我们这项研究要关注是建立什么样的组织，如何建立这样的组织，其组织运行的机制是什么等问题。

　　2． 行动研究。

　　在过去的近30年农村改革中开始出现了越来越多的农民组织，我们希望通过研究，选择一些最有发展潜力，可以预示未来农村发展方向的组织，与他们进行密切的互动，在发展过程中，不断探索发展的经验。

　　3． 经验研究。

　　我们希望通过国际经验的比较研究、中国农村发展实践经验的总结，来不断完善农村组织发展的理论、政策和实践经验。希望这个研究项目，通过下述的研究为在中国实施小农户社会保护国家战略提供理论依据。
　　·考察和总结东亚农村发展经验，日、韩、台一个世纪的三农保护政策。
　　·研究中国20世纪上半叶的农民互助合作史，总结和比较中国和日、韩、台农村社会合作组织发育的经验。
　　·研究欧洲19世纪末20世纪初的互助合作历史，借鉴欧美国家农村发展经验，
　　·比较东亚模式与欧洲的不同，研究东亚文化下的互助合作特点
　　·研究拉美国家在走向现代化中的教训
　　·研究当代发展中国家的农民互助合作经验。

　　4、社会政策综合试验

　　本研究拟选择若干农村县镇进行社会政策的综合实验，将基本的理论思路通过一定地域的试验加以修正和完善，为最终提出国家战略框架和战略性政策体系做局部论证。

　　5．形成人才团队。

　　我们希望通过这项研究，在三个层面锻炼人才。
　　第一个层面是农民合作组织的人才。近年来全国各地涌现了一些农民活动的组织者，典型的如山西的妇女组织，她们自我组织，在农村发展中起到了重要的作用。在这个项目中，通过培训、交流、共同的研究和组织活动，使一批具有潜在能力的农民成长起来；
　　第二个层面是支持农民组织的NGO人才,他们在多年的农村社区综合发展项目中，积累了丰富的社会实践经验，对于农村发展问题把脉很准，他们对于社会综合实验和行动研究能够有较大的贡献。
　　第三个层面是研究人才。也希望通过理论研究、学习和行动，促使一批年轻的学者迅速成长，能够有理论功底，同时也有实践经验。
　　这三方面的人才需要在研究中结成团队，取长补短，形成一个网络性的社会组织集群。

　　研究方法

　　1． 理论研究：通过跨学科的综合研究，探讨中国农村发展的特殊性；形成具有中国特色的农村发展理论；
　　2． 行动研究：在中国寻找若干具有潜力的农村社区，通过鼓励他们自我发展的方式，形成一些具有示范和推广意义的农村发展典型；
　　3． 在此基础上，总结经验，并将这些经验上升为理论；
　　4． 在理论研究、经验研究和行动研究的基础上，进行政策研究，为中国农村发展提供战略性政策。

　　研究周期

　　希望在3年左右时间，形成一批比较成熟的理论和典型经验，在5年左右的时间里形成比较成熟的理论、以及一个较为成熟的新农村百年战略综合改革示范区。